上海5個(gè)新城吸引人口要靠分流市中心人口還是對(duì)外引人？規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)目標(biāo)該如何實(shí)現(xiàn)？

近日，第一財(cái)經(jīng)就5個(gè)新城發(fā)展的核心問(wèn)題專(zhuān)訪城市研究專(zhuān)家、同濟(jì)大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長(zhǎng)諸大建教授。

諸大建認(rèn)為，要在上海大都市圈的背景下和范圍中看5個(gè)新城的作用，5個(gè)新城將帶來(lái)軌道交通布局的大變革。同時(shí)，新城的發(fā)展模式也將從傳統(tǒng)的“以產(chǎn)引人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙猿且恕保蚨岣吲涮篆h(huán)境和公共服務(wù)，嚴(yán)控房?jī)r(jià)對(duì)新城發(fā)展尤為重要。

建設(shè)節(jié)點(diǎn)性城市

第一財(cái)經(jīng)：5個(gè)新城為何選在嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯？

諸大建：5個(gè)新城選在重要的發(fā)展軸上，都是有相當(dāng)能級(jí)的城市，在上?！笆奈濉币?guī)劃中的描述是 “中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”。

5個(gè)新城建設(shè)不再提“郊區(qū)”兩個(gè)字，是因?yàn)榻紖^(qū)新城帶有內(nèi)向性，目的是導(dǎo)出中心城區(qū)的功能和人口，而5個(gè)新城則是具有外向性的城市，作為上海大都市圈的節(jié)點(diǎn)城市，強(qiáng)調(diào)要對(duì)外在長(zhǎng)三角城市群中發(fā)揮作用。例如嘉定主要是在滬寧線的發(fā)展軸上，今后還要在南通方向形成新的發(fā)展軸；青浦主要是往湖州方向；松江主要是往杭州、嘉興的方向發(fā)展；奉賢主要是朝南經(jīng)過(guò)金山、平湖，面向南部杭州灣；南匯今后要有舟山、寧波方向的戰(zhàn)略考慮。

第一財(cái)經(jīng)：上海《關(guān)于本市“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》），提出5個(gè)新城到2035年基本建成長(zhǎng)三角地區(qū)具有輻射帶動(dòng)作用的綜合性節(jié)點(diǎn)城市。如何理解綜合性節(jié)點(diǎn)城市？

諸大建：節(jié)點(diǎn)城市意味著每個(gè)城市能夠像蜘蛛網(wǎng)中的節(jié)點(diǎn)一樣起作用，這也是新城區(qū)別于原來(lái)郊區(qū)新城的特點(diǎn)。具體而言，5個(gè)新城發(fā)展要形成多層次、多中心、網(wǎng)絡(luò)式和組團(tuán)式的空間發(fā)展新格局，這將是上海城市空間格局的大變革。

上海主城區(qū)加上5個(gè)新城應(yīng)該是上海大都市圈發(fā)展的第一圈層；周邊的近滬城市，如海門(mén)、啟東、太倉(cāng)、昆山、吳江、嘉善、平湖，構(gòu)成了最接近上海市域的大都市圈第二圈層；然后才是更外圍的上海大都市圈第三圈層，也就是上海2035年總規(guī)提出的1+8的廣域都市圈，除了上海市，還有江蘇的蘇州、無(wú)錫、常州、南通，浙江的嘉興、寧波、舟山、湖州等8個(gè)地級(jí)市。

上海大都市圈的發(fā)展是多層次的，5個(gè)新城將成為承接主城區(qū)和近滬城市的橋梁，是建設(shè)上海大都市圈實(shí)質(zhì)性的一步。上海的城市中心從最初的內(nèi)環(huán)線內(nèi)100多平方公里，到外環(huán)線以?xún)?nèi)600多平方公里包括浦東部分地區(qū)的中心城區(qū)，再到后來(lái)擴(kuò)展到虹橋、閔行、寶山、川沙等4個(gè)片區(qū)，占地大約1191平方公里，成為上海2035城市總體規(guī)劃劃定的主城區(qū)。建設(shè)5個(gè)新城則意味著上海從一個(gè)極化的主城區(qū)變成1+5的多中心格局，可以說(shuō)主城區(qū)是龍頭，5個(gè)新城是五小虎。

網(wǎng)絡(luò)式是指城市格局像蜘蛛網(wǎng)一樣，既有同心圓，也有放射狀，并且在交接面上發(fā)揮作用。上海以前是按照內(nèi)環(huán)、中環(huán)、外環(huán)環(huán)狀發(fā)展，而5個(gè)新城要在放射狀的發(fā)展軸上找到發(fā)展方向，在網(wǎng)絡(luò)中起節(jié)點(diǎn)城市的作用。

組團(tuán)式代表著新城的功能是整合的。以前的新城大多是中心城區(qū)的配角，承擔(dān)的功能是相對(duì)單一的。同時(shí)，新城的人口也是潮汐式往來(lái)于郊區(qū)新城與市中心，因此郊區(qū)新城也曾被稱(chēng)為“臥城”或打工城。組團(tuán)式則意味著新城的功能是組合性的，能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)城融合、職住平衡。

第一財(cái)經(jīng)：如何看待5個(gè)新城定位的級(jí)別？

諸大建：5個(gè)新城的定位是主城區(qū)之外獨(dú)立的節(jié)點(diǎn)性城市，所以5個(gè)新城的定位不能比城市副中心的級(jí)別低。新城的發(fā)展一是要面向其所在的區(qū)，成為帶動(dòng)整個(gè)區(qū)發(fā)展的發(fā)力點(diǎn)；二是要面向主城區(qū)，傳遞中心城市的對(duì)外輻射；三是要面向新城要輻射的腹地。因此新城做規(guī)劃不能孤零零地考慮新城本身，要從節(jié)點(diǎn)的意義上去思考發(fā)展。

5個(gè)新城要加強(qiáng)市域鐵路建設(shè)

第一財(cái)經(jīng)：近日《虹橋國(guó)際開(kāi)放樞紐建設(shè)總體方案》發(fā)布，虹橋如何從交通方面助力5個(gè)新城成為連接、輻射長(zhǎng)三角的節(jié)點(diǎn)城市？

諸大建：如果說(shuō)上海主城區(qū)的中心是包括外灘金三角的中央活動(dòng)區(qū)，那么上海連接長(zhǎng)三角的中心點(diǎn)就是大虹橋，大虹橋也將成為新城向外連接的起點(diǎn)，比如虹橋通過(guò)嘉定后到達(dá)昆山、太倉(cāng)；虹橋經(jīng)過(guò)青浦后再到吳江、湖州；虹橋通過(guò)松江后輻射嘉善、嘉興。未來(lái)上海到長(zhǎng)三角的空間形態(tài)呈現(xiàn)放射狀，其核心或者極中極就在虹橋。

現(xiàn)在中國(guó)的鐵路有4個(gè)層次：第一個(gè)是大城市中心城區(qū)的地鐵網(wǎng)，第二個(gè)是都市圈內(nèi)的市域或市郊鐵路網(wǎng)，第三個(gè)是城市群內(nèi)的城際鐵路網(wǎng)，第四個(gè)是城市群之間如上海到北京、上海到廣州、上海到成都的國(guó)家高鐵干線網(wǎng)。

今后的都市圈需要以市域鐵路為網(wǎng)絡(luò)，而不是原來(lái)中心城市的地鐵為網(wǎng)絡(luò)。目前虹橋聯(lián)通的是國(guó)家干鐵和地鐵，未來(lái)城際鐵路和市域鐵路也將接入虹橋樞紐。目前上海南站到金山的“小火車(chē)”就是國(guó)內(nèi)首條市域鐵路，以后上海還要建1000公里以上的市域鐵路，今后四個(gè)網(wǎng)絡(luò)將在虹橋交匯。未來(lái)的虹橋絕對(duì)不是上海的虹橋，而是長(zhǎng)三角的虹橋、國(guó)際的虹橋。

第一財(cái)經(jīng)：你對(duì)5個(gè)新城交通建設(shè)有何建議？

諸大建：在郊區(qū)使用地鐵線，實(shí)際上是非常浪費(fèi)的，因?yàn)榻煌ň€越拉越長(zhǎng)，降低了地鐵的效率，新城也很難形成節(jié)點(diǎn)性地位，所以要把現(xiàn)在以地鐵為主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)變成以市域鐵路為主導(dǎo)的交通系統(tǒng)。

以虹橋?yàn)橹行囊ㄔO(shè)東西南北向十字交通。虹橋-浦東的機(jī)場(chǎng)連接線聯(lián)通了東西向，如果連接線能夠進(jìn)一步延伸到青浦甚至吳江，上海的東西向通道就拉長(zhǎng)了；南北向建議把原來(lái)的嘉閔線（嘉定到虹橋到閔行）再向南通到奉賢，然后連接金山、平湖，嘉定再向北通到太倉(cāng)，這樣就把上海的南北向連通起來(lái)。

5個(gè)新城如何實(shí)現(xiàn)人口、產(chǎn)業(yè)目標(biāo)？

第一財(cái)經(jīng)：按照規(guī)劃，到2025年，5個(gè)新城常住人口總規(guī)模達(dá)到360萬(wàn)人左右，到2035年，5個(gè)新城各集聚100萬(wàn)人左右常住人口。你認(rèn)為5個(gè)新城要如何完成人口目標(biāo)？

諸大建：目前5個(gè)新城的總?cè)丝谠?50萬(wàn)人左右，5年內(nèi)要實(shí)現(xiàn)360萬(wàn)人，意味著平均每個(gè)新城要增加20萬(wàn)以上人口，這個(gè)目標(biāo)頗具挑戰(zhàn)。

首先從上海內(nèi)部看，之前上海郊區(qū)人口增長(zhǎng)主要靠市區(qū)拆遷，拆遷戶(hù)從原來(lái)的中心城區(qū)搬遷到郊區(qū)，產(chǎn)生大量的居住需求，但現(xiàn)在這個(gè)時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了。

從上海的人口密度看，上海主城區(qū)人口大約1400萬(wàn)人，實(shí)際密度基本符合每平方公里1.3萬(wàn)人左右。我不認(rèn)為中國(guó)的中心城區(qū)會(huì)發(fā)展到跟東京、紐約、倫敦這樣的低密度，因此也不會(huì)出現(xiàn)市中心向郊區(qū)大規(guī)模轉(zhuǎn)移人口的現(xiàn)象。

另一方面，上海城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)90%，靠農(nóng)村人口進(jìn)城大量增加新城人口的可能性也不是太大。

在這種情況下，新城要吸引人口不能靠主城區(qū)，而是要對(duì)外吸引，其中增加人口的主要來(lái)源應(yīng)該是大學(xué)生，上海和國(guó)內(nèi)的應(yīng)屆大學(xué)生應(yīng)該變成向5個(gè)新城輸送人口的主要來(lái)源。

5個(gè)新城要想吸引人口一定要嚴(yán)控房?jī)r(jià)，要讓年輕人能負(fù)擔(dān)得起，如果新城房?jī)r(jià)暴漲，這與新城的發(fā)展目標(biāo)是完全背離的。新城建設(shè)要能夠提供足夠的租賃房、人才公寓，甚至有企業(yè)為員工開(kāi)發(fā)集體用房。

5個(gè)新城吸引人口特別要注意彈性人口，當(dāng)城際鐵路與市域鐵路建成后，在5個(gè)新城就業(yè)的人口也不一定要居住在5個(gè)新城的行政區(qū)域內(nèi)，住在昆山、嘉善、太倉(cāng)等地坐城際鐵路和市域鐵路來(lái)上班也很方便。

第一財(cái)經(jīng)：對(duì)于吸引人口，以往常提的是“產(chǎn)業(yè)引人”，你認(rèn)為5個(gè)新城建設(shè)中，城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)和人的關(guān)系是怎樣的？如何更好地做到“產(chǎn)城融合”？

諸大建：城市要吸引人必須要“產(chǎn)”和“城”聯(lián)合起來(lái)考慮，這就是產(chǎn)城融合的含義。城市的建設(shè)要因時(shí)而異，一個(gè)城市從一無(wú)所有干起來(lái)時(shí)，要先發(fā)展產(chǎn)業(yè)，把人吸引過(guò)來(lái)，隨后才要提高配套設(shè)施，這是以產(chǎn)引人的模式。

又能城市留住人。

“以城引人”要求新城建設(shè)要更加關(guān)注城市品質(zhì)，關(guān)注老百姓直接需要的醫(yī)療、教育資源的供給。比如教育方面要增加優(yōu)質(zhì)中小學(xué)，特別是重點(diǎn)高中的供給，如果新城高中的學(xué)生考上985、211學(xué)校的概率比市中心高，那自然就吸引了很多人留在新城。但增加新城教育資源不一定要從中心城區(qū)轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)，這樣會(huì)攤薄存量資源，更好的選項(xiàng)是在全國(guó)范圍內(nèi)尋找優(yōu)秀教師人才，增加總量供給。

第一財(cái)經(jīng)：有一種說(shuō)法，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，上海中心城區(qū)與周邊城市之間形成了“產(chǎn)業(yè)洼地”，你認(rèn)為5個(gè)新城如何實(shí)現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)上的崛起？

諸大建：根據(jù)規(guī)劃，5個(gè)新城的gdp到2025年要達(dá)到1.1萬(wàn)億元，這意味著每個(gè)新城gdp要達(dá)到2000多億元。我認(rèn)為，5個(gè)新城的產(chǎn)業(yè)不能求多，頭部產(chǎn)業(yè)非常重要，每個(gè)新城要看準(zhǔn)定位，形成2~3個(gè)千億級(jí)的產(chǎn)業(yè)群。

比如嘉定主要發(fā)展汽車(chē)產(chǎn)業(yè)和智慧交通，如果把汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的上下游鏈條盡可能打通，加上發(fā)展智能交通和相關(guān)服務(wù)業(yè)，就可以成為嘉定新城的發(fā)力點(diǎn)，做成千億級(jí)的產(chǎn)業(yè)集群，而落戶(hù)嘉定新城的小企業(yè)也最好能與之在價(jià)值鏈上配套。

在新城發(fā)展過(guò)程中，上海的國(guó)有企業(yè)也可以發(fā)揮很大的作用，如果每個(gè)新城能落戶(hù)一個(gè)大型國(guó)企總部，這將大大帶動(dòng)新城的綜合功能。如果上汽的總部能夠搬到嘉定，這將帶動(dòng)嘉定服務(wù)業(yè)的發(fā)展，提升新城的能級(jí)和綜合性功能。

目前出臺(tái)的新城產(chǎn)業(yè)政策著重于制造業(yè)，我認(rèn)為新城發(fā)展也要注重生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)，服務(wù)業(yè)才能拉動(dòng)人口增長(zhǎng)。新城要承擔(dān)全球城市的某些功能，但也要與中心城區(qū)有所區(qū)別。中心城區(qū)要承載綜合性的功能，新城則可能是專(zhuān)業(yè)性的功能，比如南匯新城在金融業(yè)上主要與航運(yùn)相關(guān)聯(lián)，嘉定則與汽車(chē)相關(guān)聯(lián)，更偏重于產(chǎn)業(yè)鏈上的服務(wù)業(yè)。

5個(gè)新城要發(fā)展還要化解體制機(jī)制問(wèn)題，5個(gè)新城可以把臨港制度性開(kāi)放的經(jīng)驗(yàn)復(fù)制過(guò)去，在統(tǒng)籌規(guī)劃的情況下，市與區(qū)之間要有簡(jiǎn)政放權(quán)的扁平化機(jī)制，形成新城發(fā)展的活力。

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