長沙市中級人民法院
行政判決書
(2011)長中行終字第0001號
上訴人（原審原告）覃某某。
上訴人（原審原告）許某某。
兩上訴人共同委托代理人朱某某。
兩上訴人共同委托代理人覃正飛。
被上訴人（原審被告）某某省某某某局。
法定代表人劉某某。
委托代理人覃某。
委托代理人彭某。
原審第三人唐某某。
委托代理人向某，某某風云律師事務所律師。
上訴人覃某某、許某某因與被上訴人某某省某某局（以下簡稱省某某局）、原審第三人唐某某安全生產(chǎn)管理行政許可一案，不服某某市雨花區(qū)人民法院（2010）雨行初字第7號行政判決，向本院提出上訴。本院依法組成合議庭于2011年9月14日公開開庭對本案進行了審理，上訴人覃某某、許某某委托代理人朱某某、覃某某，被上訴人省安監(jiān)局委托代理人覃某、彭某，原審第三人唐某某及其委托代理人向波到庭參加訴訟，本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
原審查明，2006年1月18日，唐某某與某某某市某某區(qū)某某某鄉(xiāng)某某村村民委員會簽訂了《巖場租賃合同》，租賃了該村獅子堡泉水出口處巖場進行石灰?guī)r開采。2007年5月14日，唐某某申請登記設立了某某某市某某區(qū)某某鄉(xiāng)某某某村順發(fā)石灰?guī)r礦，并領(lǐng)取了營業(yè)執(zhí)照，經(jīng)營形式為個體工商戶。2009年3月11日，唐某某取得了某某某市國土資源局頒發(fā)的采礦許可證，采礦地址為某某某市某某區(qū)某某鄉(xiāng)某某某村，期限為3年，自2009年7月至2012年7月，生產(chǎn)規(guī)模為每年5萬噸，礦區(qū)面積為0.0053平方公里。2009年7月20日，唐某某向某某某市某某區(qū)安全生產(chǎn)管理局申請對非煤礦山建設項目安全設施進行竣工驗收。2009年7月28日，唐某某向某某某市永定區(qū)安全生產(chǎn)管理局提交了《安全生產(chǎn)許可證》申請書，并提交了下列申請資料：（一）安全生產(chǎn)許可證申請書；（二）工商營業(yè)執(zhí)照復印件；（三）采礦許可證復印件；（四）各種安全生產(chǎn)責任制復印件；（五）安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程；（六）設置安全生產(chǎn)管理機構(gòu)或者配備專職安全生產(chǎn)管理人員的文件復印件；（七）主要負責人和安全生產(chǎn)管理人員安全資格證書復印件；（八）特種作業(yè)人員操作資格證書復印件；（九）足額提取安全生產(chǎn)費用、繳納并存儲安全生產(chǎn)風險抵押金的證明材料；（十）為從業(yè)人員繳納工傷保險費的證明材料；（十一）相關(guān)設備、設施合格的檢測檢驗報告；（十二）事故應急救援預案。
2009年8月15日，唐某某向某某某市某某區(qū)安全生產(chǎn)管理局提交了辦理《安全生產(chǎn)許可證》和對采石場安全生產(chǎn)設施進行竣工驗收的報告。某某某市某某區(qū)安全生產(chǎn)管理局按法定標準，對順發(fā)石灰?guī)r礦技術(shù)資料、安全機構(gòu)、安全生產(chǎn)管理、安全教育和培訓、事故預防、采場、機電設備、爆破等進行安全評估后，認為順發(fā)石灰?guī)r礦安全設施符合安全條件，安全設施竣工驗收結(jié)論為合格。某某某市某某區(qū)安全生產(chǎn)管理局經(jīng)審查后，作出了《安全生產(chǎn)許可證》審查書，認定唐某某開辦的順發(fā)石灰?guī)r礦符合《非煤礦礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》第六條規(guī)定的安全生產(chǎn)條件，于2009年8月15日向某某某市安全生產(chǎn)管理局報請審查，2009年10月29日，該局作出了同意頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證的意見，并作出湘安監(jiān)許決字[2009]026號《準予行政許可決定書》，準許某某某市某某區(qū)某某鄉(xiāng)某某某村順發(fā)石灰?guī)r礦從事石灰?guī)r露天開采，許可依據(jù)為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局第20號令、省安監(jiān)局174號文。隨后省安監(jiān)局向某某某市永定區(qū)沙堤鄉(xiāng)朱家峪村順發(fā)石灰?guī)r礦頒發(fā)了編號為（湘）fm安許證字[2009]g023號安全生產(chǎn)許可證，許可期限為自2009年10月27日至2012年10月26日。覃某某、許某某獲悉省安監(jiān)局為唐某某頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證后，認為省安監(jiān)局的頒證行為侵害了其合法權(quán)益，遂于2010年8月4日提起行政訴訟，請求撤銷省安監(jiān)局為唐某某頒發(fā)的（湘）fm安許證字[2009]g023號安全生產(chǎn)許可證。
另查明，唐某某的順發(fā)石灰?guī)r礦在覃某某、許某某居住的房屋旁，唐某某的石灰?guī)r礦放炮時，覃某某、許某某的房屋有震感，同時灰塵、噪音對覃某某、許某某的生活造成了影響。唐某某石灰?guī)r礦的開采，對覃某某、許某某及其他一些村民飲水造成影響。
根據(jù)查明的事實和覃某某、許某某、省安監(jiān)局及唐某某爭議的問題，原審法院歸納爭議的焦點為：一、覃某某、許某某是否具有原告主體資格問題；二、唐某某是否具有申請頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證的資格；三、省安監(jiān)局向唐某某頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證是否應當告知覃某某、許某某及其他利害關(guān)系人陳述、申辯和要求舉行聽證的權(quán)利；四、唐某某是否具備領(lǐng)取安全生產(chǎn)許可證的安全生產(chǎn)條件。
原審認為，根據(jù)《安全生產(chǎn)許可證條例》第三條第一、二款，《非煤礦礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》第四條的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負責中央管理的非煤礦礦山企業(yè)以外的非煤礦礦山企業(yè)和危險化學品、煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和管理。因此，省安監(jiān)局具有為唐某某頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證的職權(quán)。根據(jù)《非煤礦礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》第四條第三款的規(guī)定，省級安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機關(guān)可以委托設區(qū)的市級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門實施非煤礦礦山全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)管理工作。故省安監(jiān)局委托某某某市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局辦理唐某某的安全生產(chǎn)許可證的相關(guān)工作，符合法律規(guī)定，但行政委托產(chǎn)生的法律后果，應由省安監(jiān)局承擔。
一、關(guān)于覃某某、許某某是否具備原告主體資格問題。根據(jù)庭審中覃某某、許某某、省安監(jiān)局及唐某某的陳述，覃某某、許某某居住的房屋距唐某某的石灰?guī)r開采地點在60米至200米范圍內(nèi)。同時，覃某某、許某某主張放炮時，其房屋有震動感，省安監(jiān)局及唐某某對此未予否認。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》第十三條第（一）項的規(guī)定，省安監(jiān)局為唐某某頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證的行為，涉及覃某某、許某某的相鄰權(quán)，可能影響覃某某、許某某的人身及房屋安全，故覃某某、許某某具有提起行政訴訟的原告資格。
二、關(guān)于唐某某是否具有申請頒發(fā)《安全生產(chǎn)許可證》的資格問題。《城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例》第三條規(guī)定，個體工商戶可以在國家法律和政策允許的范圍內(nèi)，經(jīng)營工業(yè)、手工業(yè)、建筑業(yè)、交通運輸業(yè)、商業(yè)、飲食業(yè)、服務業(yè)、修理業(yè)及其他行業(yè)。因此，唐某某雖屬于個體工商戶，但依法也可從事石灰?guī)r開采。而根據(jù)《非煤礦礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》第五條第一、二款規(guī)定，非煤礦礦山企業(yè)包括金屬非金屬礦山企業(yè)及其尾礦庫、地質(zhì)勘探單位、采掘施工企業(yè)、石油天然氣企業(yè)。金屬非金屬礦山企業(yè)，是指從事金屬和非金屬礦產(chǎn)資源開采活動的下列單位：1.專門從事礦產(chǎn)資源開采的生產(chǎn)單位；2.從事礦產(chǎn)資源開采、加工的聯(lián)合生產(chǎn)企業(yè)及其礦山生產(chǎn)單位；3.其他非礦山企業(yè)中從事礦山生產(chǎn)的單位。亦即凡從事非煤礦礦山生產(chǎn)的單位，都屬于非煤礦礦山企業(yè)。該實施辦法第二條規(guī)定，非煤礦礦山企業(yè)都必須依照該實施辦法的規(guī)定取得安全生產(chǎn)許可證。因此，唐某某作為從事石灰?guī)r開采的個體工商戶，必須取得安全生產(chǎn)許可證，具備申請頒發(fā)《安全生產(chǎn)許可證》的資格。
三、關(guān)于省安監(jiān)局向唐某某頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證是否應當告知覃某某、許某某及其他利害關(guān)系人陳述、申辯和舉行聽證的權(quán)利問題。雖然《行政許可法》第三十六條規(guī)定，行政機關(guān)對行政許可申請進行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關(guān)系他人重大利益的，應當告知該利害關(guān)系人。申請人、利害關(guān)系人有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關(guān)應當聽取申請人、利害關(guān)系人的意見。第四十七條第一款規(guī)定，行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利，但《行政許可法》系對行政許可行為的原則性規(guī)定，是否應當告知利害關(guān)系人有進行陳述、申辯和要求舉行聽證的權(quán)利，應視具體的行政許可行為的種類、特點而定。相對來說，《安全生產(chǎn)法》、《安全生產(chǎn)許可證條例》和《非煤礦礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》系特別法，該幾部法律均未明確規(guī)定安全生產(chǎn)監(jiān)督行政部門在頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證時應當告知重大利益的利害關(guān)系人有要求進行陳述、申辯和舉行聽證的權(quán)利。并且，安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)，主要審查的只是被許可單位是否具備安全生產(chǎn)條件，而防止安全生產(chǎn)事故的發(fā)生，關(guān)鍵是監(jiān)督生產(chǎn)單位是否嚴格按照法律、法規(guī)規(guī)定的安全生產(chǎn)規(guī)程進行操作。因此，在頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證時是否應當告知重大利益的利害關(guān)系人有要求進行陳述、申辯和舉行聽證的權(quán)利，是安全生產(chǎn)監(jiān)督行政部門根據(jù)該許可的具體情況而作判斷的行政自由裁量權(quán)的范圍。另一方面，本案中，覃某某、許某某雖系本案的利害關(guān)系人，但何為重大利益，安全生產(chǎn)監(jiān)督部門具有自由裁量權(quán)。省安監(jiān)局在向唐某某頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證時，其在主觀上并沒有發(fā)現(xiàn)其行為影響原告的重大安全利益，客觀上也沒有發(fā)生侵犯原告重大安全利益的事件，故省安監(jiān)局沒有告知覃某某、許某某陳述、申辯和要求舉行聽證的權(quán)利，系省安監(jiān)局自由裁量權(quán)的行使，并無明顯不妥。因此，省安監(jiān)局沒有告知覃某某、許某某等利害關(guān)系人有要求進行陳述、申辯和舉行聽證的權(quán)利，程序上并無明顯不當。
四、唐某某是否具備頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證的安全生產(chǎn)條件。唐某某按照《非煤礦礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》第八條的規(guī)定，提交了相應的資料，省安監(jiān)局委托某某某市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局對唐某某開辦的順發(fā)石灰?guī)r礦進行了安全評價，并對其安全設施進行了竣工驗收，經(jīng)審查，唐某某開辦的順發(fā)石灰?guī)r礦完全符合《非煤礦礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》第六條規(guī)定的安全生產(chǎn)條件，因此，唐某某具備頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證的安全生產(chǎn)條件，省安監(jiān)局向唐某某頒發(fā)［2009］g023號《安全生產(chǎn)許可證》，符合法律規(guī)定。覃某某、許某某認為唐某某的順發(fā)石灰?guī)r礦的開采影響了車輛和行人的通行，且對覃某某、許某某等的飲水以及周邊環(huán)境造成影響，但這不屬于頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證審查的事項，亦不屬本案審查的范圍，故對覃某某、許某某的該辯解，不予采納。
綜上，省安監(jiān)局為唐某某頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證的行為，認定事實清楚，程序合法。覃某某、許某某的訴請事實和法律依據(jù)不足，應予駁回。據(jù)此，依照《安全生產(chǎn)法》第十六條、第十七條、第十八條，《安全生產(chǎn)許可證條例》第六條，《非煤礦礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》第六條、第八條，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規(guī)定，判決：駁回原告覃某某、許某某要求撤銷某某省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局向唐某某頒發(fā)的（某）fm安許證字［2009］g023號《安全生產(chǎn)許可證》的訴訟請求。本案受理費50元，由覃某某、許某某負擔。
覃某某、許某某不服一審判決上訴稱，我國法律、法規(guī)只規(guī)定“企業(yè)”才具有該行業(yè)的準入制度，原審認定個體工商戶也可以從事石灰?guī)r礦開采屬于主觀臆斷；無證據(jù)證實“某某某市永定區(qū)順發(fā)石灰?guī)r廠”與“某某某市某某區(qū)沙堤鄉(xiāng)朱家峪村順發(fā)石灰?guī)r礦”是同一單位；省安監(jiān)局提交的全部審批材料可以直觀看出是一個人經(jīng)手完成，只有“周某某”一人參與審查，違反我國《行政許可法》第34條和省安監(jiān)局自己制定的《委托頒發(fā)非煤礦礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證工作管理暫行辦法》第9條第（四）項規(guī)定；唐某某是個體工商戶，《安全生產(chǎn)許可證》上登記為私營企業(yè)，該證的頒發(fā)未按法律規(guī)定進行；《小型采石場安全評價標準》不能替代《安全生產(chǎn)評估報告》，某某區(qū)安監(jiān)局不是具有相應資質(zhì)的安全生產(chǎn)評價機構(gòu)；唐某某從事的是高度危險作業(yè)和高度環(huán)境污染作業(yè)，直接關(guān)系他人人身健康、生命財產(chǎn)安全，直接關(guān)系他人“重大利益”，原審認為何為“重大利益”屬省安監(jiān)局“自由裁量權(quán)”，純屬曲解我國《行政許可法》的規(guī)定。原審認定事實錯誤、適用法律錯誤，省安監(jiān)局向唐某某頒證程序錯誤，請求二審依法判決。
本院經(jīng)審理查明的事實與原審已認定的事實一致。
另查明，唐某某于2007年5月14日獲取字號為“某某某市某某區(qū)沙堤鄉(xiāng)朱家峪村順發(fā)石灰?guī)r礦”
個體工商戶營業(yè)執(zhí)照，接手他人進行石灰?guī)r礦開采。某某某市國土資源局向“某某某市某某區(qū)沙堤鄉(xiāng)朱家峪村順發(fā)石灰?guī)r礦”頒發(fā)4308020720012號《采礦許可證》，注明經(jīng)濟類型為私營企業(yè)。省安監(jiān)局向“某某某市某某區(qū)沙堤鄉(xiāng)朱家峪村順發(fā)石灰?guī)r礦”頒發(fā)（湘）fm[2007]6300號《安全生產(chǎn)許可證》，注明經(jīng)濟類型為私營企業(yè)。2009年7月21日，某某某市國土資源局向“某某某市某某區(qū)沙堤鄉(xiāng)朱家峪村順發(fā)石灰?guī)r礦”頒發(fā)c4308022009037130007361號《采礦許可證》。2009年7月28日，唐某某以“某某某市某某區(qū)沙堤鄉(xiāng)朱家峪村順發(fā)石灰?guī)r礦”署名和落款申請辦理安全生產(chǎn)許可證時，提交的安全備審材料，加蓋的印章均為“某某某市永定區(qū)順發(fā)石灰?guī)r廠”印章，該材料由周龍平、覃某某、田某某三人負責審查，由“周龍平”一人簽名，田某某在匯總表審查意見負責人欄內(nèi)簽名。省安監(jiān)局2009年10月27日頒發(fā)給“某某某市永定區(qū)沙堤鄉(xiāng)朱家峪村順發(fā)石灰?guī)r礦”的（湘）fm安許證字［2009］g023號《安全生產(chǎn)許可證》，注明經(jīng)濟類型為私營企業(yè)。
本院認為，唐某某已取得某某某市某某局頒發(fā)的《采礦許可證》，采礦地址為某某某市永定區(qū)沙堤鄉(xiāng)朱家峪村。進行非煤礦礦山開采必須依法取得《安全生產(chǎn)許可證》，省安監(jiān)局作為非煤礦礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和管理機關(guān)，有權(quán)根據(jù)安全生產(chǎn)審查的結(jié)果，決定是否給申請人頒發(fā)《安全生產(chǎn)許可證》。
唐某某以“某某某市某某區(qū)某某某村順發(fā)石灰?guī)r礦”署名和落款提交安全備審材料，均加蓋“某某某市某某區(qū)順發(fā)石灰?guī)r廠”印章，“某某某市某某區(qū)順發(fā)石灰?guī)r廠”與“某某某市某某區(qū)沙堤鄉(xiāng)朱家峪村順發(fā)石灰?guī)r礦”是同一單位。申報審批材料由“周某某”一人簽字屬實，審查匯總表注明審查事項由周龍平、覃某某、田某某三人負責審查，田某某在審查意見負責人欄內(nèi)簽名。審查程序未違反《中華人民共和國行政許可法》第34條和省安監(jiān)局制定的《委托頒發(fā)非煤礦礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證工作管理暫行辦法》第9條第（四）項規(guī)定。
《安全生產(chǎn)許可證》將“某某某市永定區(qū)沙堤鄉(xiāng)朱家峪村順發(fā)石灰?guī)r礦”
經(jīng)濟類型個體工商戶登記為私營企業(yè)有誤，但不能據(jù)此認定省安監(jiān)局頒發(fā)《安全生產(chǎn)許可證》的行為違法。
唐某某注冊的“某某某市某某區(qū)沙堤鄉(xiāng)朱家峪村順發(fā)石灰?guī)r礦”自2007年起經(jīng)批準從事石灰?guī)r礦開采，唐某某從事的石灰?guī)r開采屬于小型采石場開采，某某某市某某區(qū)安監(jiān)局根據(jù)《小型采石場安全評價標準》，經(jīng)評估驗收后報某某某市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局核查，認為某某某市永某某沙堤鄉(xiāng)朱家峪村順發(fā)石灰?guī)r礦符合安全生產(chǎn)的要求，省安監(jiān)局據(jù)此向某某某市某某區(qū)沙堤鄉(xiāng)朱家峪村順發(fā)石灰?guī)r礦頒發(fā)（湘）fm安許證字[2009]g023號《安全生產(chǎn)許可證》的行為，符合法律規(guī)定。
安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)，發(fā)證機關(guān)需要審查的是申請單位是否具備安全生產(chǎn)條件，即審查申請單位內(nèi)部的技術(shù)資料、安全機構(gòu)、安全制度、安全措施等。從事高度危險作業(yè)的行業(yè)，對行業(yè)之外他人的
“重大利益”不構(gòu)成必然影響。省安監(jiān)局向某某某市永定區(qū)沙堤鄉(xiāng)朱家峪村順發(fā)石灰?guī)r礦頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證時，沒有告知覃某某、許某某陳述、申辯和要求聽證的權(quán)利，系省安監(jiān)局自由裁量權(quán)的行使，程序上無明顯不當。
本案原審認定事實清楚，適用法律正確，判決恰當。覃某某、許某某如認為唐某某在開采石灰?guī)r的過程中，給其正常生活造成影響或侵權(quán)損害，應通過其他合法途經(jīng)處理。覃某某、許某某上訴理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條(一)項之規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
本案二審受理費50元，由覃某某、許某某負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 賀 元 芳
審 判 員 柳 明
審 判 員 周 永
二○一一年九月十九日
書 記 員 王 真 錚
：鞏經(jīng)理
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